Dickenson-Russell Coal Co., LLC v. Secretary of Labor (ALJ decision, September 3, 2014)

Plain-English summary

Dickenson-Russell Coal challenged an MSHA notice requiring sanding devices on certain track-mounted personnel carriers before MSHA issued any citation or order for violating the safeguard. The operator argued that the safeguard functioned like a citation and that due process required immediate Commission review. Judge William B. Moran held that section 105(d) authorizes review of specified citations, orders, penalties, and abatement periods but does not independently authorize a contest of a safeguard notice. He concluded that the operator could challenge the safeguard after MSHA issued an enforcement citation or order, which also provided adequate process. Because the docket contained only the safeguard notice, the judge dismissed the contest for lack of jurisdiction.

Decision snapshot

• Governing authority: 30 C.F.R. §§ 75.1403 and 75.1403-1(b); 30 U.S.C. §§ 815(d) and 874(b)
• Outcome: The safeguard contest was dismissed for lack of Commission jurisdiction.
• Key point: A notice to provide a safeguard is not itself a citation or order reviewable under section 105(d); Commission review becomes available after an alleged safeguard violation produces enforcement action.

Full text (FMSHRC public release)

FEDERAL  MINE  SAFETY  AND  HEALTH 
REVIEW  COMMISSION

OFFICE  OF  ADMINISTRATIVE 
LAW  JUDGES

1331  PENNSYLVANIA  AVE., 
N.W.,  SUITE  520N

WASHINGTON,  DC  20004-1710

TELEPHONE:  202-434-9933 
/  FAX:  202-434-9949

September 3,  2014

DICKENSON 
–  RUSSELL  COAL  CO.  LLC

Contestant,

v.

SECRETARY 
OF  LABOR,

MINE 
SAFETY  AND  HEALTH                          ADMINISTRATION  (MSHA)

Respondent

CONTEST 
PROCEEDING

Docket 
No. VA  2014-163-R

Citation 
No. 8208673-01;  01/15/2014

Cherokee 
Mine

Mine 
ID  44-06864

ORDER  OF  DISMISSAL

Before:                 
Judge  William  B.  Moran

Contestant, 
Dickenson-Russell  Coal  Company  (“Contestant”  or  “DRC”),  has  filed  a  Notice of  Contest  challenging  the  issuance  of  a  notice  to  provide  safeguard, pursuant  to  Section  314(b)  of  the  Mine  Safety  and  Health  Act  of  1977 (“Mine  Act”).[1] In  turn,  the  Secretary  filed  an  Answer,  and  Motion  to  Dismiss,  together with  a  memorandum  in  support  thereof  (“Response”).[2]

Contestant’s 
Contest  and  Associated  Filings

In  its  Statement 
in  Opposition  to  the  Secretary’s  Motion  to  Dismiss  its  Notice  of  Contest (“Contestant’s  Opposition”),  Contestant  first  mentions  some  history  with a  prior  safeguard  at  this  mine,[3] which  background  the  Court  considers  to  be  immaterial  as,  at  the  end of  the  day,  this  matter  still  comes  down  to  the  safeguard  issued  on January  21,  2014,  to  Dickenson-Russell.[4]

No 
citation  has  been  issued  in  connection  with  this  safeguard  notice  but the  Contestant  still  maintains  that  the  Commission  has  jurisdiction  over the  matter  as  soon  as  such  a  notice  is  issued,  regardless  of  whether a  citation  has  been  issued.    With  no  Commission  level  decision  addressing its  claim,  the  Contestant  points  particularly  to  the  decision  issued  by administrative  law  judge  William  Steele  in  Affinity  Coal  Co.  v.  Secretary, Unpublished  Order  (Aug  29,  2013).    Essentially,  and  fairly  characterizing its  argument,  the  Contestant’s  Opposition  mirrors  the  points  made  by  Judge Steele  in  his  decision,  citing  cases  such  as  Drummond  Co.,  Inc., 14  FMSHRC  661  (May  1992),  involving  review  of  a  program  policy  letter (“PPL”).    Referencing  Drummond,  Contestant’s  position  is  that  since the  Commission  has,  in  other  contexts,  broadly  interpreted  its  jurisdiction, it  may  therefore  do  so  whenever  the  Secretary’s  actions  adversely  affect an  operator.    Opposition  at  5.    Contestant  also  maintains  that  section 314(b)  of  the  Mine  Act,  “which  was  published  under  Title  III  of  the Act,  is  an  interim  mandatory  safety  standard  applicable  to  all  underground coal  mines,  and  because  a  ‘mandatory  health  or  safety  standard’  is  defined to  include  interim  mandatory  health  or  safety  standards  under  Title  III, section  314(b)  is  a  mandatory  safety  standard.  30  U.S.C.  §  803(l).”  Opposition at  6.    Contestant  then  continues  that,  “when  an  inspector  .  .  .  issues a  notice  of  safeguard,  the  inspector  is,  in  effect,  issuing  a citation  under  section  104(a)  for  the  violation  of  a  mandatory  safety standard.”    Id.  (italics  added).

As 
a  separate  basis  for  its  position,  Dickenson-Russell  contends  that  due process  also  requires  that  a  mine  operator  be  able  to  immediately  contest a  notice  of  contest  upon  its  issuance.  For  this  portion  of  its  argument, Contestant  points  to  Mathews  v.  Eldridge,  424  U.S.  319  (1976), for  support,  noting  that  “three  distinct  factors  are  considered:    [  ] the  private  interest  that  will  be  affected  by  the  official  action;  [
]  the  risk  of  an  erroneous  deprivation  of  such  interest  through  the procedures  used,  and  the  probable  value,  if  any,  of  additional  or  substitute procedural  safeguards;  and  [  ],  the  Government's  interest,  including  the function  involved  and  the  fiscal  and  administrative  burdens  that  the  additional or  substitute  procedural  requirement  would  entail.”    Opposition  at  7  (quoting Mathews  v.  Eldridge,  424  U.S.  at  335).

Applying 
those  factors,  Contestant  asserts  that  its  affected  interests  are  substantial: “[t]he  instant  Safeguard  will  require  three  personnel  carriers  to  be  retro-fitted with  sanding  devices,  at  considerable  expense  to  the  mine.  [  ]  These three  personnel  carriers  are  used  on  a  daily  basis.      As  a  result of  the  Safeguard,  however,  all  three  are  currently  out  of  service  and cannot  be  used.    This  unnecessarily  and  negatively  impacts  the  mine’s operations  and  employees.”  Opposition  at  7-8,  citations  to  declaration omitted).    Nor,  it  contends  can  it  wait  to  receive  a  citation,  because there  is  no  “guarantee  of  when  a  citation  will  be  issued”  and  that route  also  exposes  it  to  civil  penalties.    Finally,  Contestant  contends that  allowing  operators  to  contest  notices  of  safeguard  upon  issuance will  not  unduly  burden  the  Secretary.  Opposition  at  7-8.

As  noted,  a  particular 
case  cited  by  the  Contestant  as  authority  is  Affinity  Coal  Co.  v. Secretary,  Unpublished  Order  (Aug  29,  2013).    That  case  does  involve the  same  issue[5] but,  as  the  parties  well  know,  the  decision  of  another  administrative law  judge  has  no  precedential  effect.    Its  value  is  limited  to  the persuasiveness  of  the  reasoning  in  the  decision  upon  another  judge  who is  presented  with  a  similar  situation.    The  judge  in  Affinity  was persuaded  by  the  argument  that  a  mine  need  not  wait  for  a  citation to  be  issued,  on  the  basis  that  section  105(d)  allows  an  operator  to contest  an  order  or  a  citation  upon  the  view  that  “[a]  notice  of  safeguard is  just  that  –  a  violation  of  a  provision  of  the  Mine  Act.”    This Court  does  not  share  that  perspective  because  a  notice  to  provide  a safeguard  is  plainly  not  a  violation.    Instead,  it  is  analogous  to  the promulgation  of  a  safety  and  health  standard,  albeit  it  comes  into  existence through  a  different,  but  Congressionally  prescribed,  procedure  to  address hazards  with  respect  to  the  transportation  of  men  and  materials.[6]

In 
short,  this  Court  believes  that,  so  to  speak,  the  other  shoe  must  drop before  litigation  of  a  safeguard  can  commence.    Accordingly,  this  Court cannot  adopt  the  rationale  expressed  in  the  Affinity  decision that  “jurisdiction  is  conferred  in  the  Commission  because  Affinity is  specifically  alleged  to  have  violated  a  mandatory  health  or  safety standard.”    Affinity  at  6.    This  is  because  in  point  of  fact the  Secretary  has  not  made  such  an  allegation  at  the  point  in  time the  safeguard  notice  is  created  and  issued.    For  this  reason,  the  Contestant’s claim  that  a  notice  to  provide  safeguard  is  in  effect  the  equivalent as  issuing  a  citation  or  order,  does  not  mean  that  the  two  are  the same.

Although 
the  judge  in  Affinity  rested  his  conclusion  on  the  theory  that Section  105(d)  confers  jurisdiction,  he  also  rested  his  view  on  due  process grounds.    The  example  offered  by  the  judge  was  a  mine  operator  having to  wait  twenty-two  years  before  having  the  ability  to  challenge  the  validity of  an  underlying  safeguard  notice.    However,  while  that  recounting  is a  dramatic  characterization  of  such  an  instance,  it  is  misleading  in a  sense  because  there  is  nothing  to  prevent  a  mine  operator  from  simply refusing  to  comply  with  a  safeguard  notice.    Once  that  refusal  happens and  a  citation  then  follows,  the  mine  can  then  challenge  the  validity of  the  safeguard,  together  with  the  citation  and  the  appropriateness  of the  penalty  proposed  by  the  government  for  that  citation.    Such  a  challenge can  occur  immediately  after  the  citation  is  issued,  putting  all  issues on  the  table.

The 
Secretary’s  Response

The  Secretary’s 
central  contention  is  that  the  Mine  Act  does  not  give  the  Commission jurisdiction  to  review  a  safeguard  notice  until  there  has  first  been a  subsequent  citation  or  order  issued  in  connection  with  that  notice. The  basis  for  its  position  is  simple  and  direct,  noting  that  the  section of  the  Act  addressing  the  Commission’s  jurisdiction,  section  105(d),  pertains to  “MSHA’s  issuance  or  modification  of  orders,  (2)  MSHA’s  issuance  or modification  of  citations  and  proposed  assessments  of  penalties;  and  (3) the  reasonableness  of  the  length  of  time  that  MSHA  sets  for  abatement.”[7] Response  at  4.    Thus,  the  Secretary  contends  that  as  section  105(d) makes  no  mention  of  a  safeguard  notice,  nor  the  provision  from  which it  is  derived,  section  314(b)  of  the  Act,  the  Commission  lacks  jurisdiction.[8] Unlike  a  reviewable  citation  under  section  105(d),  which  stems  from  the Secretary’s  allegation  that  a  mine  operator  has  violated  the  Act,  or any  mandatory  health  or  safety  standard,  rule,  order,  or  regulation  promulgated pursuant  to  the  Act,  the  safeguard  notice  is  analogous  to  a  mine-specific mandatory  standard.      Both,  the  Secretary  notes,  establish  required  conduct, and  both,  when  violated  can  be  cited  for  failing  to  comply  with  such conduct.[9]

Perhaps 
more  importantly,  at  least  from  the  Court’s  perspective,  as  the  Secretary notes,  the  issuance  of  a  safeguard  notice  does  not  assert  that  a  mine operator  has  committed  any  violation.[10] Instead,  a  violation  can  only  occur  later  in  time,  upon  a  mine operator’s  subsequent    failure  to  comply  with  the  safeguard  notice. Naturally,  this  also  means  that  there  is  no  civil  penalty  proposed  either. That  too  only  occurs  upon  a  subsequent  failure  to  comply  with the  safeguard  notice.    It  is  true  that,  upon  issuance  of  the  notice to  provide  a  safeguard,  a  standard  is  created,  but  as  with  every  other safety  standard,  no  civil  penalty  occurs  when  the  standard  is  created; rather  it  is  only  when  the  standard,  however  it  comes  into  being,  is thereafter  violated.    Accordingly,  it  is  the  Secretary’s  contention  that no  Commission  jurisdiction  attaches  until  after  the  safeguard  notice  comes into  existence  and  then,  following  that,  there  is  issued  a  citation  or order  asserting  that  the  safeguard  was  violated.[11]

In  Pocahontas  Coal  Company,  LLC  v. 
Secretary  of  Labor,  2014  WL  2809893  (June  11,  2014)  (“Pocahontas”), another  administrative  law  judge  addressed  the  same  issue.    As  in  the case  presently  before  this  Court  and  in  the  Affinity  Coal  matter (supra),  notices  to  provide  safeguards  were  issued  to  Pocahontas pertaining  to  the  transportation  of  men  or  materials,  and  the  mine  filed notices  of  contest  for  each  notice.    The  Secretary,  again  as  in  this case,  filed  a  motion  to  dismiss  on  the  grounds  that  the  Commission  lacks jurisdiction  to  hear  such  a  contest  until  after  a  citation  or  order is  issued  for  a  violation  of  the  underlying  safeguard  notice.    The  judge in  Pocahontas  noted  that  the  Commission  has  addressed  a  safeguard challenge  only  in  the  context  of  when  it  has  been  accompanied  by  a citation  alleging  a  violation  of  that  safeguard.[12] Reduced  to  its  essential  conclusion,  the  judge  in  Pocahontas  concluded that  the  Commission’s  jurisdiction  is  limited  under  section  105(d)  of the  Mine  Act  to  particular  challenges,  but  that  challenging  a  safeguard notice  itself,  unaccompanied  by  citation  or  order  alleging  a  violation of  that  safeguard  notice  is  not  one  of  those  bases  for  Commission  jurisdiction. The  judge  in  Pocahontas  also  concluded  that  the  ability  for  a mine  to  challenge  a  safeguard  notice,  once  the  triggering  event  of  a citation  or  order  occurs,  also  answers  the  claim  that  due  process  demands review  prior  to  the  allegation  that  the  notice  has  been  violated.    In that  regard,  the  judge  noted  that  it  “cannot  create  jurisdiction  where none  exists  .  .  .  [and  that]  less  formal  mechanisms,  such  as  a  request for  a  technical  citation,  .  .  .  could  seemingly  be  used  to  immediately contest  the  issue  on  an  expedited  basis  .  .  .  [and  also  that]  the operator  [could]  bring  a  facial  challenge  [to  that  safeguard  notice]  in Federal  District  Court.”    Id.  at  *4.    Last,  the  judge  in  Pocahontas observed  that  “the  government  interest  in  flexibly  and  quickly  addressing hazards  related  to  the  transportation  of  men  and  materials  is  an  extremely compelling  one.”    Id.

This  Court  agrees  with  both  conclusions 
by  the  judge  in  Pocahontas;  section  105  review  of  a  challenge to  a  safeguard  is  limited  to  instances  when  a  citation  or  order  has been  issued  alleging  a  violation  of  that  safeguard  notice;  and  due  process is  achieved  through  that  challenge  mechanism.[13]

As  this  docket  contains  no  citations 
or  orders,  but  only  the  notice  to  provide  safeguard  that  was  issued to  the  mine,  the  above  captioned  contest  proceeding  is  DISMISSED.

/s/ William B. Moran

William B. Moran

Administrative Law Judge

Distribution:

K. 
Brad  Oakley

Jackson 
Kelly  PLLC

175 
East  Main  Street,  Suite  500

Lexington, 
KY  40507

859-255-9500

859-281-6478 
fax

R. 
Henry  Moore

Jackson 
Kelly  PLLC

Three 
Gateway  Center,  Suite  1500

401 
Liberty  Avenue

Pittsburgh, 
PA    15222

412-434-8055

412-434-8062 
fax

Matthew 
N. Babington,  Esq.

U.S. 
Department  of  Labor

Office 
of  the  Regional  Solicitor

1100 
Wilson  Boulevard

22nd 
Floor  West

Arlington, 
VA    22209-3939

[1] 
A  notice 
of  safeguard  is  issued  under  the  Mine  Act  pursuant  to  section  314(b) of  the  Mine  Act,  30  U.S.C.  §  874(b)  which  provides:  “Other  safeguards adequate,  in  the  judgment  of  an  authorized  representative  of  the  Secretary, to  minimize  hazards  with  respect  to  transportation  of  men  and  materials shall  be  provided.”    Section  75.1403  of  the  Secretary's  regulations  repeats verbatim  the  provisions  of  section  314(b)  of  the  Act.    The  procedure for  issuing  citations  for  safeguard  violations  under  section  75.1403  is described  as:  The  authorized  representative  of  the  Secretary  shall  in writing  advise  the  operator  of  a  specific  safeguard  which  is  required pursuant  to  §  75.1403  and  shall  fix  a  time  in  which  the  operator  shall provide  and  thereafter  maintain  such  safeguard.  If  the  safeguard  is  not provided  within  the  time  fixed  and  if  it  is  not  maintained  thereafter, a  notice  shall  be  issued  to  the  operator  pursuant  to  section  104  of the  Act.    30  C.F.R.  75.1403-1(b).    See  generally  Southern  Ohio Coal  Co.,  14  FMSHRC  1  (Jan.  1992),  Cyprus  Cumberland  Resources Corp.,  19  FMSHRC  1781  (Nov.  1997).

[2] 
Also  filed 
was  DRC’s  Motion  to  Expedite  and  the  Secretary’s  Opposition  thereto;  DRC’s Opposition  to  the  Secretary’s  Motion  to  Dismiss  and  its  Notice  of  Additional Authority  and  the  Secretary’s  Reply  to  DRC’s  Opposition.    All  filings were  considered.

[3] 
It  is  questionable 
whether  the  history  offered  by  the  Contestant  actually  creates  a  sympathetic picture.    Apparently  intended  to  show  that  MSHA  erred  by  originally  relying on  an  earlier-issued  safeguard,  which  applied  to  personnel  carriers  transporting six  or  more  miners,  the  personnel  carrier  cited  in  January  2014 carried  less  than  six  miners.    The  new  safeguard  was  then  issued to  cover  personnel  carriers  transporting  five  or  less  miners. It  is  true  that  a  new  safeguard  had  to  be  issued  but,  that  said,  it should  not  be  lost  that  both  safeguards  addressed  MSHA’s  perceived  need for  sanding  devices  on  those  personnel  carriers  and  that  both  originated from  a  perceived  hazard  of  losing  control  on  a  slippery  and  wet  track.

[4] 
“The  condition 
or  practice  on  this  citation  should  have  read:  The  Co.  #DM39  Brookeville track  mounted  personnel  carrier,  used  at  this  mine  to  transport  miners, was  not  equipped  with  sanding  devices.    This  personnel  carrier  was  in the  motor  barn  and  available  for  immediate  use  by  the  miners.    This is  a  notice  to  provide  safeguard(s)  requiring  that  the  Brookeville  Co.
#DM39  personnel  carrier  and  all  other  track  mounted  personnel  carriers that  transport  5  men  or  less  be  equipped  with  properly  installed  and well  maintained  sanding  devices.    This  mine  has  a  slope  which  runs  from the  motor  barn  on  the  surface  to  the  mine  portal,  with  a  sharp  curve at  the  bottom.    This  slope  is  outside  and  exposed  to  rain,  snow,  ice and  other  inclement  weather.    An  accident  has  previously  occurred  on this  slope.    The  track  entry  at  this  mine  has  several  dips  and  hills and  was  wet  at  the  time  of  inspection.    The  foreman  stated  that  when this  ride  is  used,  miners  carry  sand  in  the  front  passenger  compartment and  reach  out  and  sand  the  track  as  needed.    The  hazard  exist  of  loosing
[sic]  control  of  the  personnel  carrier  due  to  slick  track  conditions, and  loss  of  braking  ability,  resulting  in  de-railing,  colliding  with  other personnel  carriers  and/or  running  over  miners  on  foot.”    Contestant’s Opposition  at  2-3,  quoting  from  January  21,  2014,  condition  or  practice identified  in  safeguard.

[5] 
In  Affinity, 
five  safeguard  notices  had  been  issued  following  a  fatality  and  the  mine then  filed  notices  of  contest.    The  Secretary  took  the  same  stance  as here:  the  Commission’s  jurisdiction  is  limited  under  section  105(d)  and as  such  it  does  not  extend  to  notices  of  contest.    Instead,  a  mine must  wait  until  a  citation  is  issued  for  not  complying  with  the  safeguard notice.

[6] 
Although  the 
judge  in  Affinity  also  stated  that  “the  Commission  has  jurisdiction to  hear  all  disputes  arising  out  the  Mine  Act    .  .  .  and  make  a determination  upon,  any  proceeding  instituted  before  the  Commission,”  the Court  believes  that  jurisdiction  must  exist  first  and  that  instituting a  proceeding  does  not  by  itself  confer  jurisdiction.

[7] 
The  full 
text  of  section  105(d)  provides:  (d)  If,  within  30  days  of  receipt  thereof, an  operator  of  a  coal  or  other  mine  notifies  the  Secretary  that  he intends  to  contest  the  issuance  or  modification  of  an  order  issued  under section  104,  or  citation  or  a  notification  of  proposed  assessment  of a  penalty  issued  under  subsection  (a)  or  (b)  of  this  section,  or  the reasonableness  of  the  length  of  abatement  time  fixed  in  a  citation  or modification  thereof  issued  under  section  104,  or  any  miner  or  representative of  miners  notifies  the  Secretary  of  an  intention  to  contest  the  issuance, modification,  or  termination  of  any  order  issued  under  section  104,  or the  reasonableness  of  the  length  of  time  set  for  abatement  by  a  citation or  modification  thereof  issued  under  section  104,  the  Secretary  shall immediately  advise  the  Commission  of  such  notification,  and  the  Commission shall  afford  an  opportunity  for  a  hearing  (in  accordance  with  section 554  of  title  5,  United  States  Code,  but  without  regard  to  subsection (a)(3)  of  such  section),  and  thereafter  shall  issue  an  order,  based  on findings  of  fact,  affirming,  modifying,  or  vacating  the  Secretary's  citation, order,  or  proposed  penalty,  or  directing  other  appropriate  relief.  Such order  shall  become  final  30  days  after  its  issuance.  The  rules  of  procedure prescribed  by  the  Commission  shall  provide  affected  miners  or  representatives of  affected  miners  an  opportunity  to  participate  as  parties  to  hearings under  this  section.  The  Commission  shall  take  whatever  action  is  necessary to  expedite  proceedings  for  hearing  appeals  of  orders  issued  under  section
104.   

[8] 
The  Secretary 
has  also  taken  note  that  the  Contestant,  DRC,  did  not  cite  to  any  specific provision  of  the  Mine  Act  as  supplying  jurisdiction  to  the  Commission in  DRC’s  Notice  of  Contest.    Response  at  n.1.

[9] 
Nor,  the 
Secretary  notes,  is  a  safeguard  analogous  to  an  Order  issued  under  section 104,  as  the  latter  requires  withdrawal  from  an  area  of  a  mine,  but the  former  does  not.    Response  at  5.

[10] 
A  reply  was 
also  filed  by  the  Secretary.    Much  of  the  Secretary’s  reply  echoes  the points  it  already  made  but  it  emphasizes  that  without  jurisdiction  first being  present  to  hear  the  challenge  the  Commission  cannot  reach  a  due process  claim.  Jurisdiction,  then,  is  a  condition  precedent  to  addressing a  due  process  claim.

[11] 
If  the  Contestant’s 
action  is  a  request  for  declaratory  relief,  which  it  appears  to  be, the  Secretary  also  notes  that  the  Commission  provides  such  “relief  only ‘where  jurisdiction  otherwise  exists’  based  on  Section  105(d)  or  another one  of  the  Mine  Act’s  delegations  of  authority  to  the  Commission.  Response at  8  (citing  Kaiser  Coal,  10  FMSHRC  1165,  1170-71  (Sept.  1988); Drummond  Company,  Inc.,  14  FMSHRC  661,  671-76  (May  1992)).    Thus, the  Secretary  argues  that  jurisdiction  is  a  condition  precedent  to  declaratory relief.

[12] 
The  judge 
also  noted  that  it  is  not  bound  by  the  opinion  of  another  administrative law  judge  and  that  she  did  not  concur  with  the  reasoning  of  the  judge decision  in  Affiinity.  On  both  those  points,  this  Court  shares the  views  of  the  decision  in  Pocahontas.

[13] 
It  is  also 
noted  that  the  Court’s  conclusions  regarding  reviewability  and  due  process are  fully  consonant  with  the  Commission’s  most  recent  observations  on these  subjects,  as  reflected  in  Secretary  of  Labor  (MSHA)  v.  Brody Mining,  LLC,  36  FMSHRC  ___,  slip  op.,  No.  WEVA  2014-82-R  (Aug.  28, 2014).